Kontrole wewnętrzne 2019: Kontrola administracyjna Żłobku Miejskim w Kamiennej Górze
W dniach od 01.10.2019 r. do 24.10.2019 r. została przeprowadzona kontrola administracyjna Żłobku Miejskim w Kamiennej Górze, z siedzibą przy ul. Spacerowej 10 w zakresie zgodności działalności z przepisami prawa i procedurami wewnętrznymi, wiarygodności sprawozdań składanych za rok 2018 oraz prawidłowości realizacji wydatków z tytułu zakupu materiałów i wyposażenia (§ 4210), zakupu usług pozostałych (§ 4300). Kontrolę przeprowadziła: inspektor na samodzielnym stanowisku ds. kontroli Urzędu Miasta w Kamiennej Górze Pani Monika Kluczyńska, na podstawie upoważnienia Nr 9/2019 Burmistrza Miasta Kamienna Góra, wystawionego zgodnie z §15 ust.1 Regulaminu kontroli wewnętrznej Urzędu Miasta Kamienna Góra. Kontrolę przeprowadzono w oparciu o art. 68 i art. 69 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz.869 z późn.zm.), w związku z § 2 ust.2 Regulaminu przeprowadzania kontroli wewnętrznej w Urzędzie Miasta Kamienna Góra i w jednostkach organizacyjnych Gminy Miejskiej Kamienna Góra.
W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej, stwierdzono następujące nieprawidłowości w Żłobku Miejskim w Kamiennej Górze :
1. Nieprawidłowa procedura dokonania zmian Statutu Żłobka Miejskiego w Kamiennej Górze prowadząca stosownie do zapisów z § 2 Uchwały Nr XLVIII/320/18 Rady Miasta Kamienna Góra z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie Statutu Żłobka Miejskiego w Kamiennej Górze do utraty mocy prawnie wiążącej Uchwały Nr XXXV/22/13 Rady Miejskiej w Kamiennej Górze z dnia 25 września 2013 r. w sprawie utworzenia gminnej jednostki organizacyjnej pod nazwą “Żłobek Miejski w Kamiennej Górze” tj. uchwały tworzącej w/w gminną jednostkę organizacyjną.
Statut Żłobka Miejskiego w Kamiennej Górze został nadany na podstawie Uchwały XXXV/222/13 Rady Miejskiej w Kamiennej Górze z dnia 25 września 2013 r. w sprawie utworzenia gminnej jednostki organizacyjnej pod nazwą: “Żłobek Miejski w Kamiennej Górze”. Zgodnie z § 2 niniejszej Uchwały nadano Żłobkowi Miejskiemu w Kamiennej Górze statut: “Żłobka Miejskiego w Kamiennej Górze” w brzmieniu określonym w załączniku do niniejszej Uchwały.
Na podstawie Uchwały Nr XLVIII/320/18 Rady Miasta Kamienna Góra z dnia 27 czerwca 2018 r. dokonano uchwalenia Statutu Żłobka Miejskiego w Kamiennej Górze. Zgodnie z §1 Uchwały Nr XLVIII/320/18 Rady Miasta Kamienna Góra z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie statutu Żłobka Miejskiego w Kamiennej Górze, uchwalono statut Żłobka Miejskiego w Kamiennej Górze w brzmieniu określonym w załączniku do niniejszej Uchwały. Zgodnie zaś z § 2 stwierdzono, iż traci moc Uchwała Nr XXXV/222/13 Rady Miejskiej w Kamiennej Górze z dnia 25 września 2013 r. w sprawie utworzenia gminnej jednostki organizacyjnej pod nazwą “Żłobek Miejski w Kamiennej Górze”. Uwzględniając powyższy tytuł Uchwały Nr XXXV/222/13 Rady Miejskiej w Kamiennej Górze z dnia 25 września 2013 r. w sprawie utworzenia gminnej jednostki organizacyjnej oraz brzmienie jej § 1 ust.1, niniejsza uchwała była uchwałą tworzącą gminną jednostkę organizacyjną pod nazwą “Żłobek Miejski w Kamiennej Górze” z siedzibą w Kamiennej Górze przy ul. Spacerowej 10.
Zatem utrata mocy obowiązującej poprzez zapisy § 2 Uchwały Nr XLVIII/320/18 Rady Miasta Kamienna Góra z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Żłobka Miejskiego w Kamiennej Górze, doprowadziła de facto do utraty mocy prawnie wiążącej uchwały Nr XXXV/22/13 Rady Miejskiej w Kamiennej Górze z dnia 25 września 2013 r. w sprawie utworzenia gminnej jednostki organizacyjnej pod nazwą “Żłobek Miejski w Kamiennej Górze”.
2. Nieprawidłowe określenie w zapisach§ 13 ust.2 pkt 3 Statutu Żłobka Miejskiego w Kamiennej Górze, stanowiącego załącznik do Uchwały Nr XLVIII/320/18 Rady Miasta Kamienna Góra z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie statutu Żłobka Miejskiego w Kamiennej Górze, iż do obowiązków dyrektora żłobka należy: pełnienie funkcji pracodawcy wobec pracowników żłobka niezgodnie z art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks Pracy, w związku z art.7 pkt. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1260 ze zm.).
Zgodnie z art.3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. - Kodeks Pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1502 z późn.zm.) pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników, a w oparciu o art.3¹ § 1 Kodeksu pracy za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba. W przypadku Żłobka Miejskiego….pracodawcą zatrudnionych w nim osób jest zatem ten Żłobek, a jego dyrektor jedynie wykonuje czynności pracodawcy wobec zatrudnionych tam pracowników. Powyższe potwierdza również art.7 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1202 z późn.zm.), zgodnie z którym “Czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art.2, z zastrzeżeniem art. 8 ust.2, art.9 ust. 2 i 3 oraz art.10 ust.2 i 3, wykonują: (….) 4) kierownik jednostki organizacyjnej – za inne niż wymienione w pkt 1-3 jednostki.” (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. NK-N.4131.95.7.2016.RJ1).
3. Nieprawidłowe określenie w zapisach § 14 Statutu Żłobka Miejskiego w Kamiennej Górze procedury przedkładania do opiniowania przez Burmistrza Regulaminu Organizacyjnego, Regulaminu Pracy, Regulaminu Wynagradzania Pracowników, przed ich wprowadzeniem w życie przez Dyrektora Żłobka niezgodnie z art. 21 ust. 1, w związku z art. 54 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece na dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 603 ze zm.).
Zgodnie z rozstrzygnięciem nadzorczym NR NPII/4131.1493.2018 Wojewody Śląskiego z dnia 5 października 2018 r.: “Kwestia dotycząca regulaminu organizacyjnego Żłobka i ustalenia jego treści została wyczerpująco uregulowana w art. 21 ust. 1, w związku z art. 12 ust. 1 ustawy. Nadto, zapisy regulujące zatwierdzanie regulaminu organizacyjnego Żłobka i jego zmian przez Prezydenta Miasta (burmistrza) nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, a zatem został podjęty bez podstawy prawnej. Zarówno ustawa, jak też ustawa o samorządzie gminnym nie upoważnia organu wykonawczego gminy do działania w tej materii. Zgodnie z art. 21 ust.1 ustawy, organizację wewnętrzną żłobka lub klubu dziecięcego określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora żłobka lub osobę kierującą pracą klubu dziecięcego. Kompetencji Prezydenta Miasta (burmistrza) do uzgadniania treści regulaminu organizacyjnego żłobka nie sposób również wywieść z art.54 ust.1 i 2 ustawy, z którego wynika, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego albo miejsce sprawowania opieki przez dziennego opiekuna, sprawuje nadzór nad żłobkiem, klubem dziecięcym oraz podmiotem zatrudniającym dziennego opiekuna oraz osobą, o której mowa w art. 36 ust.1 pkt 1, w zakresie: 1) zgodności danych zawartych odpowiednio w rejestrze lub wykazie ze stanem faktycznym; 2) wywiązywania się z obowiązku sporządzania i przekazywania sprawozdań, o których mowa w art. 64. (jednak w ocenie wojewody to uprawnienie nie jest równoznaczne z wymogiem uzgadniania lub akceptowania zasad funkcjonowania żłobka, liczby etatów w jego strukturze oraz zadań poszczególnych stanowisk). Zauważyć także należy, że choć Prezydent Miasta jako organ wykonawczy posiada pewne uprawnienia w stosunku do kierowników jednostek organizacyjnych, to są to jednak uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego i pozycji ustrojowej Prezydenta w gminie. Uprawnienia te wynikają wprost z przepisów rangi ustawowej, a nie z przepisów podejmowanej uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie organu nadzoru, wszelkie ograniczenia w wypełnianiu przez Dyrektora Żłobka uprawnień i obowiązków powinny wynikać z określonych przepisów rangi ustawowej, zaś takie w przedmiotowej sprawie nie występują.” Podobnie w niniejszej kwestii wypowiedział się Wojewoda Zachodniopomorski (rozstrzygnięcie nadzorcze Nr P-1.4131.251.2017.AB Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 30 czerwca 2017 r.): “Dyrektor Żłobka jest jedyną upoważnioną osobą do formułowania postanowień regulaminu organizacyjnego, zaś przepisy ustawy nie przewidują dla podmiotu tworzącego możliwości obligowania go do współpracy w tym zakresie z jakimkolwiek innym organem.” Stosownie do rozstrzygnięcia nadzorczego NR PNK.I.4130.35.2018 Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 16 maja 2018 r. stwierdzono, iż: “Z treści art. 13 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 wynika, że pracą żłobka kieruje dyrektor. Przez kierowanie pracami żłobka, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy należy rozumieć wszelkie czynności zapewniające żłobkowi sprawne funkcjonowanie i wykonywanie zadań w zakresie opieki nad dziećmi, mieszczące się w granicach prawa. Dotyczy to w szczególności dokonywania czynności z zakresu prawa pracy, prowadzenia polityki kadrowej i finansowej żłobka. Przepisy ustawy nie określają dla podmiotu go tworzącego możliwości obligowania dyrektora do współpracy w tym zakresie z jakimkolwiek innym organem. Tak więc określone w § 13 ust. 1 Statutu opiniowanie przez Wójta Gminy składu i struktury organizacyjnej żłobka nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego i stanowi nieuprawnione ograniczenie kompetencji Dyrektora.”
4. Brak uwzględnienia i wykazaniaw Zakładowym Planie kont stanowiącym załącznik Nr 3 do Zasad (polityki) rachunkowości Żłobka Miejskiego w Kamiennej Górze, wprowadzonych na podstawie Zarządzenia Nr 3/2017 Dyrektora Żłobka Miejskiego w Kamiennej Górze z dnia 10 stycznia 2017 r. w sprawie wprowadzenia w życie instrukcji kontroli finansowej, zasad (polityki) rachunkowości, zakładowego planu kont, procedur kontroli oraz obiegu dowodów finansowo-księgowych (aktualizowanego kolejnymi Zarządzeniami) zasad funkcjonowania konta 640 „Rozliczenie międzyokresowe kosztów”, pomimo dokonywana zapisów księgowych na wyżej wymienionym koncie w roku 2018 niezgodnie z art. 8 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 3 lit.a, w związku z art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 395).
5. Naruszenie terminu przekazania odpisu na ZFŚS tj. I raty odpisu- kwoty stanowiącej co najmniej 75% równowartości odpisów niezgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1316 z późn. zm.).
6. Nieprawidłowe określenie w zapisach § 2 i § 7 porozumienia Nr 2/2016 z dnia 01 września 2016 r. zawartego pomiędzy Przedszkolem Publicznym Nr 1 w Kamiennej Górze a Żłobkiem Miejskim w Kamiennej Górze nazwy jednostki organizacyjnej dokonującej wyliczeń kosztów wynagrodzeń rozliczanych na podstawie niniejszego porozumienia i otrzymującej jeden z egzemplarzy porozumienia jako BOPO niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z § 1 Uchwały Nr XXV/164/16 Rady Miasta Kamienna Góra z dnia 28 października 2016 r. w sprawie likwidacji gminnej jednostki organizacyjnej pod nazwą: „Biuro Obsługi Placówek Oświatowych Gminy Miejskiej Kamienna Góra” i utworzenia jednostki organizacyjnej pod nazwą „Centrum Obsługi Jednostek Gminy Miejskiej Kamienna Góra”.
Powyższej zmiany nie dokonano w aneksach Nr 1 i Nr 2 zawartych do porozumienia Nr 2/2016.
7. Zapłata zobowiązań wynikających z dowodów księgowych dokumentujących wydatki sklasyfikowane w § 4210, § 4270 i § 4300 odpowiednio opisanych w treści protokołu kontroli SSK.1711.P-9.2019, z naruszeniem terminów zapłaty niezgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn.zm.).
8. Złożenie negatywnego sprawozdania uzupełniającego Rb-UZ o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych za rok 2018 niezgodnie z zapisami § 6 ust.3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1773 z późn. zm.).
Zgodnie z § 6 ust. 3 wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Finansów jednostka nie sporządza sprawozdania Rb- UZ i Rb-UN w przypadku, gdy nie posiada zobowiązań lub należności podlegających wykazaniu w tych sprawozdaniach. Zatem jednostki, które w sprawozdaniu Rb-Z za IV kwartał w części A (Zobowiązania według tytułów dłużnych) wykazują zerowe wielkości zobowiązań, są zwolnione ze sporządzenia uzupełniającego sprawozdania Rb-UZ za rok analogiczny.
W związku z wyżej wymienionymi nieprawidłowościami zarządza się, ich usunięcie w następujący sposób:
Ad.1. Sprostowanie zapisów Uchwały Nr XLVIII/320/18 Rady Miasta Kamienna Góra z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie statutu Żłobka Miejskiego w Kamiennej Górze lub dokonanie zmiany w drodze podjęcia uchwały zmieniającej tj. z zastosowaniem właściwej procedury zmian Statutu Żłobka Miejskiego w Kamiennej Górze stosownie do opinii prawnej wydanej dnia 29 października 2019 r. w przedmiotowej sprawie.
Ad.2. Sprostowanie zapisów§ 13 ust.2 pkt 3 Statutu Żłobka Miejskiego w Kamiennej Górze, stanowiącego załącznik do Uchwały Nr XLVIII/320/18 Rady Miasta Kamienna Góra z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie statutu Żłobka Miejskiego w Kamiennej Górze dotyczących obowiązków dyrektora określonych jako wykonywanie czynności pracodawcy wobec zatrudnionych w żłobku pracowników stosownie do art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks Pracy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1040 ze zm.), w związku z art.7 pkt. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1282 ze zm.).
Ad.3. Sprostowanie zapisów § 14 Statutu Żłobka Miejskiego w Kamiennej Górze, stanowiącego załącznik do Uchwały Nr XLVIII/320/18 Rady Miasta Kamienna Góra z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie statutu Żłobka Miejskiego w Kamiennej Górze poprzez uchylenie obowiązku przedkładania do zaopiniowania Burmistrzowi Miasta Kamienna Góra Regulaminu Organizacyjny, Regulaminu Pracy, Regulaminu Wynagradzania Pracowników przed wprowadzeniem ich w życie w trybie zarządzeń przed Dyrektora Żłobka stosownie do treści art.21 ust.1, w związku z art. 54 ust.1 i 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece na dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 409 ze zm.).
Ad.4. Uzupełnienie zapisów Zakładowego Planu kont, stanowiącego załącznik Nr 3 do Zasad (polityki) rachunkowości Żłobka Miejskiego w Kamiennej Górze o wprowadzenie i opis zasad funkcjonowania konta 640 „Rozliczenie międzyokresowe kosztów” zgodnie z art. 8 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 3 lit.a, w związku z art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 351).
Ad.5. Przestrzeganie ustawowego terminu przekazywania przez Żłobek Miejski w Kamiennej Górze I raty odpisu za ZFŚS tj. kwoty stanowiącej co najmniej 75% równowartości odpisów zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1352 z późn. zm.).
Ad.6. Sprostowanie zapisów § 2 i § 7 porozumienia Nr 2/2016 z dnia 01 września 2016 r. zawartego pomiędzy Żłobkiem Miejskim w Kamiennej Górze a Przedszkolem Publicznym Nr 1 w Kamiennej Górze w zakresie wskazania prawidłowej nazwy jednostki organizacyjnej dokonującej wyliczeń kosztów wynagrodzeń rozliczanych na podstawie niniejszego porozumienia i otrzymującej jeden z egzemplarzy porozumienia jako Centrum Obsługi Jednostek Gminy Miejskiej Kamienna Góra zgodnie § 1 Uchwały Nr XXV/164/16 Rady Miasta Kamienna Góra z dnia 28 października 2016 r. w sprawie likwidacji gminnej jednostki organizacyjnej pod nazwą: „Biuro Obsługi Placówek Oświatowych Gminy Miejskiej Kamienna Góra” i utworzenia jednostki organizacyjnej pod nazwą „Centrum Obsługi Jednostek Gminy Miejskiej Kamienna Góra”.
Ad.7. Przestrzeganie terminów zapłaty wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt.3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.).
Ad.8. Przestrzeganie zasady składania przez Żłobek Miejski w Kamiennej Górze sprawozdania Rb-UZ o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych za rok 2018 zgodnie z zapisami § 6 ust.3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1773 z późn. zm.) tj. tylko wówczas, gdy jednostka posiada zobowiązania podlegające wykazaniu w tym sprawozdaniu.
W trakcie kontroli stwierdzono zawarcie umowy Nr 224536 o świadczenie usługSBI-CORPO z dnia 02.01.2014 r. pomiędzy Bankiem Spółdzielczym w Kamiennej Górze, a Żłobkiem Miejskim w Kamiennej Górze na czas nieokreślony.
Biorąc pod uwagę, spójność (kompatybilność) umów o prowadzenie rachunków bankowych Żłobka Miejskiego w Kamiennej Górze, a zapisów umowy o świadczenie usług SBI-CORPO, wynikającą z faktu, iż dostęp przez usługi bankowości internetowej do środków pieniężnych jednostki jest uwarunkowany posiadaniem i prowadzeniem rachunku/rachunków bankowych przez Bank dla jednostki (tj. pierwotnym zawarciem umów o prowadzenie rachunku bankowego), to umowa o świadczenie usług SBI-CORPO powinna podobnie jak umowa o prowadzenie rachunku bankowego zostać zawarta na czas oznaczony stosownie do zapisów art. 142 ust.1, w związku z art. 143 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1943 z późn.zm.).
Umowy o prowadzenie rachunku bieżącego, rachunku pomocniczego (ZFŚS), rachunku pomocniczego (dochody własne) zawarte w dniu 30 grudnia 2013 r. pomiędzy Bankiem Spółdzielczym w Kamiennej Górze a Żłobkiem Miejskim w Kamiennej Górze zostały zawarte na czas oznaczony tj. od dnia 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2018 r. zgodnie z zapisami art. 142 ust.1, w związku z art. 143 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1579 z późn.zm.).
Na podstawie § 31 Regulaminu przeprowadzania kontroli wewnętrznej w Urzędzie Miasta Kamienna Góra i w jednostkach organizacyjnych Gminy Miejskiej Kamienna Góra zatwierdzonego Zarządzeniem Nr 11/10 Burmistrza Miasta Kamienna Góra z dnia 06 stycznia 2010 r. Kierownik jednostki kontrolowanej w ciągu 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego zawiadomi Burmistrza Miasta Kamienna Góra o wykonaniu wyżej wymienionych wniosków lub o przyczynach ich nie wykonania.
